Par Margaux TRIPIER, Avocate Counsel Le 06/11/2026
Par une décision du 23 octobre 2026, le Conseil d’État, statuant en chambres réunies, a rejeté le pourvoi du ministre contre un jugement qui avait déchargé une société de sa cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères au titre de l’année 2020, au motif que le taux voté par la métropole était manifestement disproportionné au coût du service (1). Le produit attendu de la taxe excédait de 53 % les dépenses qu’elle avait vocation à couvrir ; le litige, né d’une délibération de 2019, avait déjà donné lieu à deux jugements et à une première cassation (2).
Les communes et leurs groupements financent la collecte et le traitement des déchets ménagers soit par cette taxe, assise sur la valeur locative des propriétés bâties et due par le propriétaire, soit par une redevance calculée en fonction du service rendu, dont l’institution supprime la taxe (3). La décision ne modifie pas la règle de proportionnalité qui s’applique à la taxe depuis 2014. Elle précise ce qui, dans le calcul, relève d’un choix de la collectivité et le moment où ce choix se fait : l’option, pour chaque équipement, entre son prix d’achat et son amortissement, ouverte par la loi de finances pour 2019, s’exerce au vote du taux et ne peut être reconstituée devant le juge. Elle donne l’occasion de rassembler ce que la jurisprudence des deux dernières années a fixé, pour le redevable qui s’interroge sur sa cotisation et pour la collectivité qui vote son taux.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères est une imposition, mais une imposition affectée, et c’est de cette affectation que naît le contrôle. Elle est assise sur la même base que la taxe foncière sur les propriétés bâties et due par le propriétaire, qu’il utilise ou non le service ; le Conseil d’État a jugé en 2021 qu’elle a « le caractère d’une imposition de toute nature et non celui d’une redevance pour services rendus » (4). Mais l’article 1520 du code général des impôts la destine « à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers […] dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal » (5). Le Conseil d’État en a déduit, par la décision Auchan du 31 mars 2014, que la taxe « n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires » et que « le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses » (6). Un taux voté librement, sans règle de lien ni de plafonnement, se trouve ainsi borné par le coût du service qu’il finance. Le choix entre taxe et redevance n’est donc pas un choix de facturation : la taxe garantit la recette, attribuée par douzièmes du montant inscrit au budget, et concentre le risque sur le taux (7) ; la redevance fait porter à la collectivité la recette comme le risque, mais un risque qui se corrige, tarif par tarif, au lieu de se dégrever.
Le contrôle rapproche deux chiffres, le produit attendu et le coût net, tous deux estimés au jour du vote. Le produit attendu est le taux voté appliqué aux bases d’imposition prévisionnelles ; le coût net est celui des dépenses du service, diminuées des recettes non fiscales qui lui sont affectées (8). Dans l’affaire jugée, la taxe devait rapporter 24 millions d’euros pour un service dont le coût, recettes déduites, n’atteignait pas 16 millions : la moitié de trop (9).
Du côté des dépenses, la taxe couvre les dépenses réelles du service, de fonctionnement comme d’investissement, et, parmi les dépenses d’ordre, les seuls amortissements. Tel est le sens du I de l’article 1520 depuis la loi de finances pour 2019. Deux questions suffisent pour chaque poste : la dépense entraîne-t-elle un mouvement réel, et a-t-elle été exposée pour le service ? Le Conseil d’État a ainsi admis, par une décision publiée en 2021, une quote-part des services centraux de la collectivité lorsqu’une comptabilité analytique permet de l’identifier « avec suffisamment de précision » (11), et écarté, en 2022, les attributions de compensation versées aux communes membres, qui ne servent pas le service (12). Viennent en déduction les recettes affectées au service, pourvu qu’elles soient annuelles et permanentes, ce qui exclut, selon une décision de 2018, les excédents reportés des exercices antérieurs (13).
La décision commentée se prononce sur la façon dont les équipements entrent dans ce coût. Un camion de collecte figure deux fois dans les comptes de la collectivité : pour son prix d’achat l’année où il est payé, puis sous la forme d’une charge annuelle étalée sur sa durée d’usage, la dotation aux amortissements, qui est une écriture sans décaissement. Le I de l’article 1520 ne retient, pour chaque équipement, que l’un de ces deux montants, « au titre de la même année ou d’une année antérieure », afin que le même bien ne soit pas financé deux fois par le contribuable. L’alternative date de la loi de finances pour 2019 : la jurisprudence avait exclu du coût du service les dépenses réelles d’investissement, pour éviter les à-coups des années d’équipement, et le législateur les y a réintroduites en laissant à la collectivité le choix, selon les travaux préparatoires, de « lisser leur taux […] en prenant en compte les dotations aux amortissements plutôt que les dépenses réelles d’investissement, plus volatiles » (14).
Ce choix se fait équipement par équipement, et il s’apprécie tel qu’il était arrêté au vote. La collectivité avait retenu les amortissements et l’avait écrit au tribunal ; le tribunal ayant écarté du coût du service une provision de quatre millions d’euros, point qui n’était plus discuté devant le Conseil d’État, elle a voulu, à titre subsidiaire, y substituer les dépenses d’investissement de l’exercice, d’un montant supérieur. Le Conseil d’État juge l’argumentation inopérante : les documents budgétaires « n’expriment pas l’option retenue par la collectivité s’agissant de chaque immobilisation », et celle-ci avait indiqué « à plusieurs reprises » n’avoir pas entendu couvrir ces achats par la taxe (15). Le rapporteur public en donne la raison : le choix entre le prix et l’amortissement « s’inscrit par définition dans un cadre pluriannuel pérenne », et ce que l’assemblée délibérante a décidé en votant le budget ne peut être « reconsidéré par la suite au gré des circonstances et des contentieux » (16). La solution repose sur l’objet même du choix : une méthode de financement des équipements, qui n’existe que si elle est tenue d’une année sur l’autre, et dont le juge ne peut tenir pour faite une version que l’assemblée délibérante n’a pas adoptée. La mémoire de l’option joue aussi dans l’autre sens : le Conseil d’État a jugé en 2023 que le juge doit rechercher, au besoin par supplément d’instruction, si les immobilisations dont le prix est inscrit au budget n’ont pas déjà donné lieu, les années passées, à des amortissements couverts par la taxe (18).
Plus largement, ce qui se joue à la date du vote ne se rejoue pas. La disproportion s’apprécie au regard des prévisions disponibles au jour où le taux est voté, de sorte que le dossier de défense est constitué à cette date ou ne l’est pas ; il n’est pas davantage possible de se prévaloir de l’exécution postérieure du budget, le compte administratif et le rapport annuel sur le prix et la qualité du service étant sans incidence (19). Cette assise prévisionnelle explique que la disproportion doive être manifeste : l’incertitude des prévisions, selon les conclusions rendues sur une décision de 2023, « peut justifier que l’organe délibérant, par prudence et en fonction du contexte à la date de sa décision, décide de fixer le taux de la taxe à un montant excédant, dans la limite du raisonnable, le montant prévisionnel des dépenses du service » (20). Rien n’impose aux collectivités d’établir, au jour du vote, le passage de leur budget au périmètre de dépenses que la taxe peut couvrir ; celles qui ne l’ont pas fait le reconstituent devant le juge, avec les contradictions et les risques que cela comporte, la décharge qui en résulte étant à leur charge.
La mesure de ce qui est manifeste relève d’une analyse casuistique, aucun seuil n’ayant été volontairement fixé. Des excédents allant de 4 % à près de 15 % n’ont pas été regardés comme manifestement disproportionnés ; des excédents de 23 %, de 29 % et, dans la décision commentée, de 53 % l’ont été (21). Le Bulletin officiel des finances publiques mentionne, lui, en se fondant sur la jurisprudence, qu’une disproportion supérieure à 15 % entache la délibération d’illégalité et qu’un excédent inférieur ne l’entache pas (22). Or, aucune décision publiée ne fixe officiellement ce seuil, et le législateur a refusé en 2018 de l’inscrire dans la loi, afin de ne pas généraliser une telle disproportion ni autoriser des hausses injustifiées de la pression fiscale (23).
Le zonage multiplie ce contrôle au lieu de le diluer. Les collectivités peuvent définir des zones de perception et y voter des taux différents « en vue de proportionner le montant de la taxe à l’importance du service rendu ». Dans l’appréciation de la régularité de la fixation de la taxe, il est alors opportun de mentionner que le Conseil d’État en a tiré, au printemps 2026, qu’un excédent global modéré ne protège pas le taux d’une zone : la comparaison doit être établie zone par zone (24). Une collectivité qui aurait zoné sans avoir préparé ce rapprochement pourrait donc être exposée dans chaque zone au-dessus de la moyenne.
Or, ce qui est figé au vote ne devient pas pour autant intangible une fois le délai de recours passé. Une délibération fixant un taux est un acte réglementaire. Passé le délai de deux mois ouvert contre elle, elle ne peut plus être annulée, mais son illégalité peut encore être opposée à l’occasion de chaque cotisation établie sur son fondement, dans le délai de réclamation, qui court jusqu’au 31 décembre de l’année suivant la mise en recouvrement du rôle (25). Le Conseil d’État a fixé en 2020 le partage des moyens : « si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux » (26). La disproportion manifeste porte sur la règle que la délibération édicte, et reste donc invocable sans condition de ce délai.
Pourtant, selon la voie de contestation que le redevable aura emprunté, la collectivité pourra défendre sa délibération ou seulement « assister » au procès de sa taxe. En effet, partie devant le juge de l’excès de pouvoir, où l’annulation vaut pour tous, elle est hors de l’instance devant le juge de l’impôt, les services de l’État ayant seuls qualité pour agir, et n’y dispose que de l’intervention, que le Conseil d’État admet « compte tenu de la particularité des litiges en matière de taxe d’enlèvement des ordures ménagères » (27). La difficulté découlant de cette distance avait été soulevée lors du vote de la loi, en commission puis en séance ; le législateur y a répondu par une obligation d’information dans les deux mois du dégrèvement, postérieurement au jugement donc (28). Or, ni l’une ni l’autre de ces solutions ne donnent de capacité complète à la collectivité sur un procès dont elle paie pourtant désormais l’issue (cf. infra). Il faut alors souligner que le législateur a pourtant pu associer la collectivité dans un domaine voisin : pour la part incitative de la même taxe, la loi lui confie l’instruction des réclamations avant que l’administration ne décide (29).
Lorsque la disproportion est constatée, la décharge est en principe celle de la cotisation entière. L’administration peut toutefois demander au juge d’appliquer le taux de l’année précédente, à condition qu’il ne soit pas lui-même disproportionné au regard des dépenses de l’année en litige, auquel cas la décharge se limite à la différence entre les deux taux (30). Ce repli suppose que le taux ait changé : la collectivité qui reconduit son taux sans le voter, ce que le Conseil d’État admet depuis 2023 (31), n’a derrière elle que le même taux et le même excédent.
Et depuis 2019, cette décharge est à la charge de celle qui vote le taux. Jusqu’en 2018, l’État, qui avançait le produit de la taxe par douzièmes et percevait pour cela des frais de gestion, supportait seul les dégrèvements, y compris ceux dus au taux excessif voté par une collectivité (33) ; la loi de finances pour 2019 a élargi d’une main l’assiette des dépenses et transféré de l’autre, pour les seuls taux jugés disproportionnés, le coût de l’illégalité à celui qui vote le taux (34). Le rapporteur général l’avait justifié ainsi devant l’Assemblée : « la disproportion est examinée sur le fondement des informations disponibles à la date du vote du taux […]. Par conséquent, elle relève uniquement de la responsabilité de la collectivité » (35).
Reste que le texte ne demande pas ce que le juge exige. Le rapporteur public relève que ni la loi ni le règlement n’ont encadré la liberté de choix ouverte en 2019, « par exemple en prévoyant l’adoption d’une délibération ou l’établissement d’un document qui formaliserait ce choix immobilisation par immobilisation et année après année, auquel on pourrait se référer, en cas de litige », et que l’état spécial annexé au budget n’en tient pas lieu (37). Une collectivité qui l’écrit se donne la preuve que le texte ne lui demande pas. Le ministre avait indiqué en 2018, en écartant l’inscription d’une marge dans la loi, que le dispositif pourrait être modifié si l’expérience en montrait le besoin (38) ; sept ans plus tard, ce que la jurisprudence a construit par touches successives, périmètre des dépenses, option par immobilisation, contrôle par zone, substitution du taux antérieur, pourrait appeler ce réexamen, ne serait-ce que pour donner à celui qui paie le dégrèvement les moyens de le prévenir.
(1) CE, 8e-3e ch. réunies, 23 oct. 2026, n° 507100, mentionné aux tables ; concl. R. Victor.
(2) CE, 8e-3e ch. réunies, 18 sept. 2023, n° 466461, mentionné aux tables.
(3) CGCT, art. L. 2333-76 ; CGI, art. 1520, III.
(4) CE, 8e-3e ch. réunies, 12 mars 2021, n° 442583, mentionné aux tables.
(5) CGI, art. 1520, I, version en vigueur depuis le 31 décembre 2018.
(6) CE, 8e-3e ss-sect. réunies, 31 mars 2014, nos 368111, 368123 et 368124, min. c/ Sté Auchan France, mentionné aux tables.
(7) CGCT, art. L. 2332-2 ; CGI, art. 1636 B undecies, 1.
(8) CGCT, art. L. 2331-2 et L. 2331-4 ; décision du 31 mars 2014 précitée.
(9) Décision commentée, point 6 : produit attendu 24 097 000 €, coût net 15 744 725 €, excédent 8 352 275 €.
(11) CE, 3e-8e ch. réunies, 22 oct. 2021, n° 434900, publié au recueil. Dans le même sens, pour les charges exceptionnelles et les dépenses imputées à une autre fonction budgétaire, CE, 9e-10e ch. réunies, 14 avr. 2023, n° 465403, mentionné aux tables ; pour les déchets des corbeilles de rue, décision du 18 sept. 2023 précitée.
(12) CE, 9e-10e ch. réunies, 30 sept. 2022, n° 455364, mentionné aux tables. Dans le même sens, pour un virement à la section d’investissement, CE, 8e ch., 22 avr. 2022, n° 454748 ; pour les actions de prévention, CE, 3e-8e ch. réunies, 19 nov. 2025, n° 487829.
(13) CE, 8e-3e ch. réunies, 25 juin 2018, n° 414056, mentionné aux tables.
(14) Rapport général de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2019, art. 7 ; sur l’exclusion antérieure des dépenses d’investissement, décision du 25 juin 2018 précitée.
(15) Décision commentée, points 7 et 8.
(16) Concl. R. Victor sur la décision commentée.
(18) CE, 8e-3e ch. réunies, 29 sept. 2023, n° 473571, mentionné aux tables, point 7.
(19) Décision du 25 juin 2018 précitée, point 8.
(20) Concl. É. Bokdam-Tognetti sur CE, 14 avr. 2023, n° 465403, RJF 7/23, C 600, § 28.
(21) Excédents non manifestement disproportionnés : 4,3 % et environ 10 % (n° 414056), 8,5 % (n° 455364), 11,35 % et 13,84 % (n° 465403), 12,26 % et 13,66 % (n° 487829), 14,6 % (CE, 5 mai 2021, n° 438897). Excédents censurés : 22,9 % et 29,4 % (n° 454748, chambre jugeant seule, affaire réglée au fond), 53 % (décision commentée).
(22) BOI-IF-AUT-90-30-10, § 27, version du 20 décembre 2021.
(23) JOAN, compte rendu intégral, 2e séance du 18 octobre 2018, art. 7, amendements nos 2221 et identiques ; concl. É. Bokdam-Tognetti précitées, § 17.
(24) CGI, art. 1636 B undecies, 2 ; CE, 8e ch., 8 avr. 2026, nos 501546, 501548, 501549 et 501550, inédits.
(25) CJA, art. R. 421-1 ; LPF, art. R*. 196-2.
(26) CE, 3e-8e ch. réunies, 24 févr. 2020, n° 431255, mentionné aux tables.
(27) Décision du 30 sept. 2022 précitée ; décisions du 14 avr. 2023, du 18 sept. 2023 et décision commentée.
(28) CGI, art. 1520, IV, al. 2 ; JOAN, 2e séance du 18 octobre 2018, amendement n° 2615.
(29) CGI, art. 1522 bis, IV ; BOI-IF-AUT-90-10, § 430, version du 3 juillet 2024.
(30) CE, 8e-3e ch. réunies, 1er juill. 2019, n° 427067, mentionné aux tables ; CE, 9e-10e ch. réunies, 30 juin 2023, n° 448159, mentionné aux tables.
(31) Décision du 29 sept. 2023 précitée, point 3.
(33) CGI, art. 1641 ; rapport général précité.
(34) Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018, art. 23 ; CGI, art. 1520, IV.
(35) JOAN, 2e séance du 18 octobre 2018, amendements nos 221, 269, 2007 et 2093.
(37) Concl. R. Victor précitées.
(38) JOAN, 2e séance du 18 octobre 2018.