Par Rémi JABAKHANJI, Avocat collaborateur

Le 10/11/2023

CAA de PARIS, Formation plénière, 22 septembre 2023, Commune de Bagnolet, n°22PA02509 (C+)

L’arrêt commenté constitue une nouvelle illustration du resserrement opéré par la jurisprudence s’agissant du contrôle des contreparties financières d’un contrat conclu par une personne publique (i).

Dans les circonstances propres à cette affaire, la Cour administrative de Paris a considéré que les stipulations prévoyant un paiement échelonné sans intérêt du prix de cession d’un bien immobilier étaient constitutive d’un avantage sans contrepartie (ii).

i. Rappel sur le principe d’interdiction pour les personnes publiques de consentir une libéralité

Dans une logique de préservation et de bonne gestion des deniers et biens publics, le Conseil d’État a consacré, de longue date, un principe d’ordre public portant interdiction pour les personnes publiques de consentir des libéralités au profit de tiers^(1&2) .

Ce principe d’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités représente « une limite posée à leur liberté contractuelle afin de protéger les deniers publics dont elles ne sauraient disposer librement^3 »  et fait obstacle à ce qu’elles contractent des obligations sans contrepartie suffisante. L’absence de libéralité constitue une condition de validité des actes édictés ou conclus par une personne publique.

Sur le fondement de ce principe, le juge administratif contrôle notamment les concessions réciproques consenties par les parties dans le cadre du contrat faisant l’objet du litige et sanctionne les disproportions manifestement excessives lorsqu’elles sont au détriment de la personne publique.

Par une décision récente^4 , le Conseil d’État a d’ailleurs rehaussé l’exigence jurisprudentielle s’agissant du degré de contrôle sur l’interdiction pour une personne publique de consentir des libéralités, dans le cadre spécifique d’un litige portant sur la fixation d’une indemnité de résiliation d’un contrat (en l’occurrence un bail emphytéotique).

Le contrôle restreint à la disproportion manifeste est délaissé par le Conseil d’État au profit d’un contrôle entier du caractère excessif ou non de l’indemnité de résiliation au regard du préjudice subi par le cocontractant de l′administration^(5&6) .

Dans le cadre de ce contrôle, toute indemnisation supérieure (et non plus manifestement disproportionnée) au regard des obligations financières contractuellement prévues sera susceptible d’être sanctionnée par le juge administratif^7 .

Le risque qui résulte de la qualification d’une libéralité ne porte pas uniquement sur la régularité de l’acte ou de la clause en question : il existe également un risque de responsabilité personnelle des gestionnaires publics.

Dans certaines conditions et généralement dans les situations les plus graves, l’existence d’une libéralité peut également être constitutive d’une infraction financière et/ou pénale d’octroi d’un avantage injustifié (articles L. 131-12 du code des juridictions financières et 432-14 du code pénal).

Il peut par exemple s’agir :

• de la conclusion d’un marché sans publicité ni mise en concurrence préalable^8 ou du recours injustifié à une procédure de passation inadaptée^9 ;
• d’un avenant modifiant substantiellement l’économie du marché^10 ou d’autres irrégularités de nature à traduire un manquement aux règles d′ égalité^11 ;
• voire même du versement d’une avance remboursable supérieure à ce que prévoyaient les documents contractuels d’un marché^12 .

ii. Le paiement échelonné et sans intérêt du prix de cession d’un bien constitutive d’une libéralité

Dans l’affaire commentée, le  conseil municipal  d’une commune  a approuvé  par  délibération, d’une part, la résiliation d’un bail emphytéotique cultuel relatif à un terrain communal conclu avec une association cultuelle et, d’autre part, autorisé la cession du terrain ayant fait l’objet de ce bail au bénéfice de cette dernière.

Il ne sera pas développé dans le cadre du présent commentaire le régime spécifique des baux emphytéotiques cultuels et l’apport de l’arrêt s’agissant de l’articulation de ce régime avec le caractère dérogatoire à la loi du 9 décembre 1905 qui interdit toute aide à l’exercice d’un culte, ou encore de la possibilité de résilier un tel bail.

Il est cependant rappelé succinctement que les articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales permettent de recourir au bail emphytéotique « en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public » et que « ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif » ^13 .

Au cas d’espèce, la délibération litigieuse de la commune prévoyait la cession à l’association cultuelle du terrain ayant fait l’objet du bail emphytéotique administratif résilié, pour un prix fixé 950 000 € HT, conformément à l’avis du service des domaines.

Dans son arrêt, la Cour administrative d’appel de Paris a confirmé le jugement de premier ressort et l’annulation de ladite délibération, considérant l’existence de l’octroi d’un avantage sans contrepartie constitutif d’une libéralité résultant du paiement échelonné sur 4 ans du prix de la cession du terrain, sans perception d’intérêt par la commune : 

« 12. Si la loi du 9 décembre 1905 ne fait pas obstacle à la résiliation anticipée d’un tel bail, les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ne peuvent être regardées comme ayant entendu exclure son application en ce qui concerne les conditions financières dans lesquelles le bien objet de ce contrat est cédé. L’application de la loi du 9 décembre 1905 implique que cette cession soit effectuée dans des conditions qui excluent toute libéralité et, par suite, toute aide directe ou indirecte à un culte.

13.  En l’espèce, le prix de cession du terrain d’assiette et la valeur de la renonciation de la commune au droit de devenir propriétaire de l’édifice cultuel en fin de bail ont été fixés par la commune de Bagnolet à la somme totale de 950 000 euros hors taxes, soit un montant identique à celui proposé par les services des domaines. Or la commune n’établit ni même ne soutient qu’elle aurait pris en compte dans son estimation l’avantage, pourtant indissociable du prix, consistant en un paiement échelonné sans intérêt de plus d’un quart du montant total de la somme due, selon quarante-huit mensualités. Ainsi, la commune doit être regardée comme ayant consenti un avantage, sans contrepartie, ayant pour effet de minorer le prix de cession du bien en deçà de sa valeur réelle et, par suite, comme ayant versé à l’association une subvention proscrite par les dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905.»

Il résulte de l’arrêt précité que :

• De manière générale, l’octroi d’une facilité de paiement sans perception d’intérêt d’une somme due à une personne publique est susceptible d’être constitutif d’un avantage octroyé sans contrepartie, et donc, in fine, d’une libéralité ;
• Au cas d’espèce, le prix de vente du bien immobilier cédé doit tenir compte de l’avantage indissociable tenant à l’octroi d’un  paiement échelonné  sans intérêt  ; à  défaut  l’octroi  d’une  modalité  de paiement échelonné représentant « plus d’un quart du montant total de la somme due » a eu pour conséquence une minoration du prix de vente, caractérisant l’octroi d’un avantage sans contrepartie.  

La Cour administrative d’appel en tire les conséquences en jugeant que cet avantage octroyé sans contrepartie est proscrit par les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 et confirme l’annulation de la délibération.

Aucun principe ne paraît faire obstacle à la transposition de cette solution pour d’autres contrats que les baux emphytéotiques cultuels, dès lors que le principe d’ordre public de prohibition des libéralités est applicable de manière générale aux personnes publiques (l’arrêt évoque par ailleurs qu’une aide cultuelle directe ou indirecte est assimilable à une libéralité).  

À ce titre, le gain généré par un paiement échelonné et sans intérêt d’une somme due à une personne publique au titre d’un contrat pourrait être assimilé à une libéralité, sous réserve d’un examen au cas par cas des conditions de l’acte et des principes dégagés par la jurisprudence administrative (par exemple, l’existence d’une contrepartie au bénéfice de la personne publique liée à l’existence d’un motif d’intérêt général^14 ).

^1  CE, 17 mars 1893, Compagnie du Nord et de l’Est et autres c. Ministre de la Guerre ; En matière d’indemnisation : CE Sect., 19 mai 1971, Mergui, n°79962 ; ou de transaction : CE Ass., avis contentieux du 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal du district de l’Hay-les-Roses, n° 249153.

^2  Il s’agit également d’un principe à valeur constitutionnelle : Cons. const, Décision du 26 juin 1986 n° 86-207 DC ; V. également Cons. const., 17 déc. 2010, Région Centre et région Poitou-Charentes, Décision n°2010-67/86 QPC.

^3  Concl. G. PELLISSIER sous CE 9 décembre 2016, Société Foncière Europe, n°391840.

^4  CE, 16 décembre 2022, Société Grasse-Vacances, n° 455186.

^5  Ibid.

^6  Concl. T. PEZ-LAVERGNE sur CE, 16 décembre 2022, Société Grasse-Vacances, n° 455186 : « Nous vous proposons de rehausser vos exigences et de les porter au niveau de celles du Conseil constitutionnel afin d’assurer le bon usage des deniers publics et d’envoyer un signal aux collectivités publiques parfois généreuses dans l’allocation amiable d’indemnités à leurs cocontractants. Si vous nous suivez, vous abandonnerez la référence à la « disproportion manifeste » et veillerez à ce que l’indemnité corresponde au préjudice et n’excède pas sa réparation ».

^7  Il ressort des conclusions du rapporteur public que le rehaussement du degré de contrôle vise à aligner la jurisprudence administrative avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel ».

^8  Cass. Crim. 25 juin 2008, n°07-88373.

^9  Cass. Crim, 17 octobre 2007, 06-87.472

^10  Cass. Crim, 22 janvier 2014, N° 13-80759

^11  Cour d’appel de Grenoble, 15 mars 2022.

^12  Cass., Crim., 9 sept. 2020, n° 19-85.374.

^13  Article L1311-2 du code général des collectivités territoriales

^14  Concl. G. Le Chatelier sur CE, ass., avis, 6 déc. 2002, Syndicat intercommunal du district de l’Hay-les-Roses, n° 249153 ; CAA de Bordeaux (formation plénière), 30 décembre 2019, Bordeaux Métropole, 19BX03235 ; CE, 14 octobre 2015, Cne Chatillon-sur-Seine, n° 375577.